Cuando se anunció el AUKUS en septiembre del 2021, los países de las regiones Indo-Pacífica y de Asia Oriental tenían motivos para preguntarse qué les había chocado. Lo primero que llamó la atención fue el audaz secretismo de su negociación -solo una críptica declaración de intenciones entre las viejas potencias de la anglosfera. También hizo recordar la época de los tratados secretos, condenados por el presidente estadounidense Woodrow Wilson, durante la Primera Guerra Mundial. El ex académico de la Universidad de Princeton, transformado en político, consideraba a las negociaciones clandestinas, ocultas a los equipos de prensa, a lxs políticxs de la oposición y a los países conocidos, amigos y adversarios, como la pólvora que puede encender la mecha de un conflicto mundial.
En su discurso sobre los Objetivos de la Guerra y las Condiciones de la Paz, pronunciado el 8 de enero de 1918, Wilson esbozó catorce puntos dirigidos a debilitar a las Potencias Centrales y a fortalecer a los Aliados. El primero destaca como el más ambicioso de los objetivos en un mundo de posguerra: "Pactos de paz abiertos, alcanzados abiertamente, después de los cuales no habrá acuerdos internacionales privados de ningún tipo, sino que la diplomacia procederá siempre con franqueza y a la vista del público". Desde entonces, este principio ha sido violado en repetidas ocasiones, pero su formulación dejó clara una cuestión importante: la diplomacia y las negociaciones llevadas a cabo en total secreto, sin escrutinio ni debate, pueden tener consecuencias nefastas.
Los primeros dardos envenenados dirigidos contra el acuerdo trilateral AUKUS, en el que destaca la construcción y suministro de hasta ocho submarinos con tecnología de propulsión nuclear a la Marina Real Australiana, procedieron de París. Las críticas de Francia no podían desecharse fácilmente, ya que Francia tiene sus propios intereses militares y de seguridad en el Indo-Pacífico y el Asia-Pacífico, y el pacto de seguridad AUKUS demostraba que Australia había violado la norma de pacta sunt servanda, es decir, que los acuerdos internacionales deben cumplirse. No se trata de una mera especulación: la conducta de Canberra fue una clara violación de la presunción de confianza inherente a la sociedad internacional moderna. Como escriben James Barnes y Samuel M. Makinda, "la voluntad de Australia de incumplir sus promesas a Francia no sólo socavó el orden internacional basado en normas que los miembros del AUKUS proclamaban defender, sino que también perjudicó las relaciones diplomáticas".
Mientras los franceses descargaban su furia por la cancelación de un contrato de doce submarinos Barracuda del tipo diésel-eléctricos que creían todavía en curso (las embarcaciones aún no habían sido botadas al agua), varios países se preguntaban cómo podría verse afectado el equilibrio de poder en el Indo-Pacífico. A primera vista, se trataba de un burdo esfuerzo por parte de tres países para contener a China e iniciar una carrera armamentística, todo ello con el pretexto de la seguridad, la prosperidad y la protección.
El anuncio del AUKUS, recién emitido, suscitó diversas reacciones en la región. Para Taiwán, el compromiso demostró valentía frente a Pekín, independientemente de que siguiera vigente el entendimiento de "un país, dos sistemas". Cuanto más se acalora la retórica, menos comprensión histórica se muestra. En la inesperada respuesta de lxs autoproclamadxs guardianxs de la moral, desde Canberra hasta Washington, se puede detectar la idea de que hay que proteger esta isla y que, si es necesario, esto será la justificación para la guerra. Una declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores chino dió en el clavo con la nota de consternación en la que el portavoz Zhao Lijian afirmaba que el pacto estaba "dañando gravemente la paz y la estabilidad regionales, intensificando una carrera armamentística y perjudicando los esfuerzos internacionales de no proliferación nuclear". Y Japón reaccionó con la debida cautela diplomática. En un comunicado de Tokio emitido en respuesta a una conversación entre el ministro de Asuntos Exteriores, Motegi Toshimitsu, y su homóloga, Marise Payne, Japón, mostrando su proximidad con Washington, "acogió con satisfacción la cooperación en materia de seguridad entre Australia y Estados Unidos y el lanzamiento del AUKUS, que tienen por objeto el reforzar su compromiso en la región Indo-Pacífica".
Las respuestas de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) fueron dispares. Filipinas, el protectorado histórico de Estados Unidos que mantiene una tensa relación con Washington, consideró la alianza como una cuestión de equilibrio. “Hay un desequilibrio en las fuerzas disponibles para los Estados miembros de la ASEAN, con el principal equilibrador a más de medio mundo de distancia", observó el Secretario de Asuntos Exteriores, Teodoro Locsin Jr, en una declaración del 21 de septiembre de 2021. “El incremento de la capacidad de proyectar poder de un aliado cercano debería restablecer y mantener el equilibrio en lugar de desestabilizarlo". La opinión del presidente Rodrigo Duterte fue un poco diferente, reflejando sus propias reservas sobre la relación entre Estados Unidos y Filipinas: argumentó que el acuerdo corría el riesgo de desencadenar una "carrera armamentística nuclear". No obstante, el Departamento de Defensa Nacional de Filipinas también estaba dispuesto a llevar a cabo su propia agenda de modernización, anunciando unos meses antes que trataría de adquirir dos submarinos por valor de 1.470 millones de dólares.
Por el contrario, en su declaración del 16 de septiembre de 2021, el primer ministro de Singapur, Lee Hsien Loong, "tomó nota de las relaciones bilaterales y multilaterales que Singapur mantiene desde hace tiempo con Australia, el Reino Unido y Estados Unidos, y expresó su esperanza de que el AUKUS contribuya constructivamente a la paz y la estabilidad de la región y complemente la arquitectura regional". En Vietnam, la portavoz del gobierno Le Thi Thu Hang señaló que "todos los países luchan por el mismo objetivo de paz, estabilidad, cooperación y desarrollo en la región y en todo el mundo", y el mes pasado reiteró la opinión de que "la paz, la estabilidad, la cooperación y la participación en la región y en el mundo son los objetivos comunes de todas las naciones". Para Vietnam, la búsqueda de energía atómica y nuclear sólo debe hacerse "con fines pacíficos y para el desarrollo socioeconómico de los países".
Para el Reino de Tailandia, el AUKUS tenía un efecto potencialmente estimulante. Su propio programa de submarinos dependía de la adquisición de tres submarinos diésel de la clase Yuan construidos en China, pero éstos se habían retrasado por razones de utilidad: ¿para qué tenerlos en un entorno poco amenazador? En palabras de Tita Sanglee en The Diplomat, el AUKUS "aumentó drásticamente los riesgos de una carrera armamentística y la proliferación nuclear, proporcionando así a la Marina Real Tailandesa (RTN) una nueva justificación para hacerse rápidamente con los submarinos que tanto tiempo llevaban esperando". Oficialmente, sin embargo, Tailandia sigue siendo históricamente cauta a la hora de revelar sus cartas, prefiriendo mantener estrechas relaciones tanto con Estados Unidos como con China. La desaprobación y el reproche deben leerse en su contexto. El primer ministro Prayut Chan-o-Cha, por su parte, emitió un mensaje pregrabado en las Naciones Unidas en el que prometía el apoyo de su país al Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares y al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), sugiriendo reservas sobre el AUKUS.
La preocupación más patente no tardó en llegar. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Indonesia no se mostró muy satisfecho, expresando su preocupación "por la continua carrera armamentística y la proyección de poder en la región" e instando a "Australia a mantener su compromiso con la paz, la estabilidad y la seguridad regionales de acuerdo con el Tratado de Amistad y Cooperación". El presidente Jojo "Jokowi" Widodo también expresó su descontento por el secretismo de los acuerdos y por la forma en que se llegó al pacto sin consultar a las potencias del Indo-Pacífico. El Jakarta Post informó que a Jokowi no le impresionó el enfoque clandestino adoptado por Scott Morrison, una postura agravada por el hecho de que la ministra de Asuntos Exteriores de Indonesia, Retno L. P. Marsudi, y el ministro de Defensa, Prabowo Subianto, se habían reunido con sus homólogxs australianxs, Marise Payne y Peter Dutton, apenas seis días antes del anuncio. Según un alto cargo del gabinete indonesio, "lxs ministrxs australianxs se limitaron a decir a sus anfitriones indonesios que habría un anuncio sobre la cuestión de la seguridad, pero sin más explicaciones". En aparente represalia, el presidente se negó a recibir a Scott Morrison a su regreso de la cumbre del 21 de septiembre con Joe Biden y Boris Johnson en la Casa Blanca.
Por último, el ministro de Asuntos Exteriores de Malasia, Saifuddin Abdullah, señaló que el AUKUS podía precipitar una "escalada de [la] carrera armamentística en la región", y "también podría desencadenar tensiones entre las superpotencias mundiales y agravar las agresiones entre ellas... especialmente en el Mar de China Meridional". El ministro de Defensa, Hishammuddin Hussein, llegó incluso a afirmar que pediría a Pekín que se pronunciara al respecto: "Tenemos que conocer la opinión de lxs dirigentxs, en particular de la defensa china, sobre lo que piensan del AUKUS y cuál sería su actuación".
Los países del Indo-Pacífico y de Asia Oriental tienen razones muy concretas para temer las consecuencias del AUKUS, y en concreto el suministro de submarinos de propulsión nuclear a Australia. La medida abre un camino potencial para que otros países adquieran buques de propulsión nuclear de otros estados poseedores de armas nucleares, explotando una debilidad percibida en el TNP. En su informe del 5 de octubre de 2021 para la Red de Liderazgo de Asia-Pacífico, Tanya Ogilvie-White y el ex jefe adjunto del Estado Mayor de la Defensa del Reino Unido, el contraalmirante John Gower, señalaron que la tecnología y los recursos para construir y operar tales buques están generalmente fuera del alcance de la mayoría de los Estados, y sugirieron que la voluntad de Estados Unidos y el Reino Unido de "ayudar a Australia podría fomentar un comportamiento de imitación, con proveedores potenciales como China y Rusia dispuestos a ayudar a otros Estados".
Para Corea del Sur, que avanza rápidamente hacia una industria de defensa independiente de las plataformas estadounidenses -ya sea en el campo de la defensa antimisiles, la vigilancia por satélite, la ciberdefensa o la inteligencia artificial-, una medida de este tipo bien podría fomentar el desarrollo de la capacidad armamentística nuclear. Incluso altos cargos del Instituto Australiano de Política Estratégica, la cabeza de puente financiada por Estados Unidos en Canberra, admiten el riesgo de que el elemento submarino del AUKUS suponga un estímulo de este tipo. “Algunos en Corea", escribe Bill Paterson, "abogan de nuevo por el desarrollo de armas nucleares, y Seúl podría ver la decisión de Canberra sobre la propulsión nuclear como una razón para considerar la suya propia".
Esta realidad ha llevado a Washington a realizar una serie de esfuerzos para convencer a las potencias regionales de que Canberra no tiene intención de desarrollar sus propias armas nucleares, ni de tener acceso a dicho armamento en sus despliegues navales. Una hoja informativa de la Casa Blanca sobre la cuestión también intenta disipar cualquier duda de que Australia se estaría apartando de algún modo de sus obligaciones internacionales: al ser un Estado no poseedor de armas nucleares, "no pretende ni intentará adquirir armas nucleares", y no enriquecerá uranio ni va a reprocesar combustible gastado (esto último es pertinente dado que el reciclaje de dicho combustible gastado se basa en la conversión de U-238 fértil en plutonio fisible). Australia tampoco produciría su propio combustible para los submarinos, ni tendría unidades de potencia que requirieran reabastecimiento durante su vida útil. El combustible que Australia recibiría no sería utilizable en armas nucleares sin un procesamiento posterior, lo que requeriría "instalaciones que Australia no tiene y no buscará".
También se está consultando al Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), el órgano de control internacional en materia de salvaguardias nucleares: la declaración conjunta del AUKUS dice “Seguimos consultando con el Organismo Internacional de Energía Atómica para desarrollar un enfoque de no proliferación que siente el precedente más sólido para la adquisición de una capacidad de submarinos de propulsión nuclear".
En una declaración en la que agradece una serie de comunicaciones del Primer Ministro Anthony Albanese, de la Ministra de Asuntos Exteriores Penny Wong, del Reino Unido y de Estados Unidos, el director del OIEA Rafael Grossi destaca la pertenencia de Australia al TNP como Estado miembro no poseedor de armas nucleares y el Acuerdo Global de Salvaguardias que Australia ha suscrito con su organismo. En virtud de este acuerdo, el OIEA conserva el derecho y la obligación de aplicar salvaguardias a todo el material nuclear en todas las actividades nucleares pacíficas dentro del territorio de Australia, bajo su jurisdicción o llevadas a cabo bajo su control en cualquier lugar, con el exclusivo propósito de verificar que dicho material no se desvíe hacia armas nucleares u otros artefactos explosivos nucleares.
El artículo 14 del acuerdo permite a Australia utilizar material nuclear en formas lo suficientemente amplias como para abarcar la propulsión nuclear de submarinos, "siempre que [llegue] a un acuerdo con el Organismo a este respecto". Wong ha solicitado formalmente al OIEA que inicie negociaciones para alcanzar dicho acuerdo.
Estas condiciones sólo han satisfecho parcialmente a varios Estados de la región. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Indonesia, por ejemplo, ha tuiteado que Canberra debe "seguir siendo coherente en el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del TNP y las salvaguardias del OIEA, así como... desarrollar con el OIEA un mecanismo de verificación que sea eficaz, transparente y no discriminatorio". Sin embargo, dada la aplicación del Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Sudeste Asiático, dichas salvaguardias no garantizarán necesariamente el acceso de los submarinos del AUKUS a las vías marítimas indonesias. “El punto de vista de Indonesia", anunció Tubagus Hasanuddin, un alto cargo del gobernante Partido Democrático de Lucha y miembro de la comisión parlamentaria indonesia que supervisa los asuntos exteriores, la defensa y la inteligencia, "es claro: [nuestras rutas marítimas archipelágicas] no pueden utilizarse para actividades relacionadas con la guerra o la preparación para la guerra, ni para actividades no pacíficas". Este es un ejemplo revelador de cómo se ha recibido el AUKUS en ciertos círculos políticos y militares: el acuerdo de seguridad no podía, en opinión de Hasanuddin, describirse como un pacto de "entrenamiento", sino más bien como una alianza estilo OTAN a menor escala formada "para hacer frente a las actividades chinas en el Pacífico", y debería considerarse como no pacífico. “El AUKUS", explicó, "se ha creado para combatir".
Malasia también ha expresado su preocupación por los riesgos de proliferación del acuerdo, y su Ministerio de Asuntos Exteriores reconoce "las necesidades de los países en relación a la mejora de las capacidades de defensa teniendo en cuenta las necesidades y preocupaciones respectivas", aunque "la posición de Malasia sobre el AUKUS permanece" inalterada. El Ministerio reiteró la importancia de que todas las partes del AUKUS cumplan la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, el Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Sudeste Asiático y la Declaración de la ASEAN sobre la Zona de Paz, Libertad y Neutralidad.
Estas preocupaciones sobre la proliferación y el manejo más amplio de la tecnología nuclear por parte de Australia no son asuntos baladíes. El gobierno australiano tiene un historial decididamente irregular en el cumplimiento de los tratados relacionados con las armas nucleares, tanto en lo que se refiere a su manejo como a su despliegue -normalmente a instancias de Estados Unidos. Dado que Canberra persiste en creer en la peligrosa fantasía de Washington de una disuasión nuclear ampliada, las medidas para limitar, y no digamos abolir, las armas nucleares han sido recibidas con cautela e incluso con burla.
Luego viene el espinoso asunto de las obligaciones de Australia en virtud del Tratado de Rarotonga, también conocido como Tratado sobre la Zona Nuclear Libre del Pacífico Sur. El gobierno australiano ha intentado eludir esta cuestión aceptando que las armas nucleares puedan permanecer en suelo australiano de forma temporal, o mientras se encuentran en tránsito. Una lectura tan displicente sólo puede considerarse que socava la dimensión no proliferante del tratado.
En las comparecencias sobre el presupuesto del Senado australiano celebradas el 15 de febrero de este año, los Verdes presionaron para que se aclarara ese mismo punto. El senador David Shoebridge presionó al secretario del Ministerio de Defensa, Greg Moriarty, para que confirmara si Canberra estaba cumpliendo el Tratado de Rarotonga en relación con el prometido despliegue de hasta seis aviones B-52 con capacidad nuclear en el Territorio del Norte. La respuesta de Moriarty, sesgada con una interpretación maliciosa del tratado, fue esclarecedora. Aceptó la premisa de que "el estacionamiento de armas nucleares en Australia está prohibido por el Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Pacífico Sur, con el que Australia está plenamente comprometida", pero argumenta que no puede decirse lo mismo de "las aeronaves extranjeras que [visitan] aeródromos australianos o [transitan] por el espacio aéreo de Australia, incluso en el contexto de nuestros programas de entrenamiento y ejercicios, y ... la cooperación de la Posición de la Fuerza Australiana con Estados Unidos".
Por analogía, las mismas disposiciones pueden aplicarse a los submarinos británicos y estadounidenses a los que se han prometido rondas de rotación en HMAS Sterling, cerca de Perth, que se conocerán como "Submarine Rotational Force-West" (SRF-West). A partir de 2027, un submarino británico de la clase Astute y hasta cuatro submarinos de la clase Virginia participarán en el ejercicio. Como ha admitido Wong, Canberra adopta un enfoque de "no preguntar, no decir" respecto a si dichas embarcaciones llevan armas nucleares a bordo. El cumplimiento por parte de Australia de las obligaciones que le imponen los tratados internacionales, al parecer, sólo llega hasta cierto punto.
Fundamentalmente, el AUKUS debe considerarse como una capitulación crítica ante los intereses de poder de Washington y un peligro para los vecinos de Australia. El ex primer ministro Paul Keating ha dejado claro durante muchos años que Canberra gravita innecesariamente hacia los intereses militares de Washington a expensas de los suyos propios. En su discurso del 15 de marzo ante el Club Nacional de Prensa, calificó la "construcción tripartita de un submarino nuclear para Australia en el marco de los acuerdos del AUKUS... como la peor decisión internacional de un gobierno laborista australiano desde que el anterior líder laborista, Billy Hughes, intentara introducir el servicio militar obligatorio para aumentar las fuerzas australianas en la Primera Guerra Mundial". Su opinión es compartida, aunque no con tanto colorido, por comentaristas tan notables como el ex diplomático singapurense e intelectual de política exterior Kishore Mahbubani, quien plantea que "el dilema estratégico de Australia en el siglo XXI es simple: puede elegir ser un puente entre Oriente y Occidente en el siglo asiático, o la punta de lanza que proyecta el poder occidental en Asia". Mahbubani también dice lo siguiente sobre la relación entre Estados Unidos y China: "China existe desde hace 5.000 años. Estados Unidos existe desde hace 250 años. Y no es de extrañar que un joven como Estados Unidos tenga dificultades para enfrentarse a una civilización más sabia y antigua". Los chinos, lejos de querer acabar con el sistema basado en normas, lo consideran un regalo: "De modo que la paradoja del mundo actual es que, aunque el orden mundial basado en normas es un regalo de Occidente, China lo acepta". El sagaz ex diplomático también observa con astucia que "los submarinos son sigilosos, pero el comercio lo es más". Ambos generan una sensación de seguridad a su manera -el primero en términos de disuasión bruta, el segundo en términos de interdependencia-, pero el tipo de seguridad creada por el comercio, afirma categóricamente, "dura más".
En términos generales, la analogía de la lanza es convincente. La inquietud regional ante la posibilidad de que Australia utilice su flota de submarinos nucleares para ejercer influencia a instancias de Washington es palpable. “Si Canberra utiliza sus submarinos nucleares como moneda de cambio", argumenta James Chin, "simplemente pondrá a la opinión pública de la región en contra de Australia".
En algunas publicaciones recientes se ha especulado con la posibilidad de que el AUKUS "proporcione un modo nuevo y quizá flexible de realineación estratégica en la región del Indo-Pacífico". Se trata de palabras dulcemente diplomáticas pronunciadas antes de la caída. Es muy posible que varias potencias graviten hacia la alianza de forma ad hoc, en forma de asociaciones, pero esto sigue siendo especulativo. El acuerdo del AUKUS está sin duda preparado y programado para el conflicto. Todos los acuerdos amortiguados retóricamente por la necesidad de defenderse de una fuerza que todavía no ha atacado o golpeado, o que ni siquiera ha demostrado su deseo de hacerlo, sugieren que la guerra es inminente. Las potencias de Indo-Pacífico y Asia-Pacífico tienen buenas razones para estar preocupadas.
El Dr. Binoy Kampmark fue becario de la Commonwealth en el Selwyn College de Cambridge. Imparte clases en la Universidad RMIT (Universidad Tecnológica Real de Melbourne), Melbourne.
Foto: Arena
