EN DICIEMBRE del año pasado, el gobierno de Jammu y Cachemira anunció la conformación de un comité para revisar la política de reservas del territorio de la unión india en empleos gubernamentales e instituciones educativas públicas. La medida fue una respuesta al creciente descontento generado por la política implementada en marzo de 2024, cuando la región aún se encontraba bajo la administración directa del gobierno central de la India, con sede en Nueva Delhi. El ministro principal de Jammu y Cachemira, Omar Abdullah, del partido Conferencia Nacional, que había asumido el cargo apenas dos meses antes, prometió una revisión con plazo definido que se completaría en seis meses. Pero, una vez vencido el plazo, su gobierno guardó casi absoluto silencio. Desde el momento en que fue implementada, la nueva política de reservas ha enfrentado una oposición considerable, particularmente en Cachemira. A principios de diciembre, estudiantes salieron a las calles de Srinagar, la capital de Jammu y Cachemira, exigiendo al gobierno recién electo que racionalizara las cuotas asignadas a ciertos grupos. Desde entonces, la administración liderada por la Conferencia Nacional ha tenido que caminar por la cuerda floja en este asunto.
Durante la sesión presupuestaria de la asamblea legislativa de Jammu y Cachemira en marzo, Sajad Lone, presidente del partido Conferencia Popular, planteó una serie de preguntas sobre la política de reservas, reavivando un debate de larga data. Los datos presentados por el gobierno en la asamblea revelaron una marcada disparidad regional entre las personas beneficiadas por esta política desde abril de 2023. Por ejemplo, en la categoría de castas registradas (Scheduled Castes), los 67 112 beneficiarios proceden exclusivamente de la región de Jammu, sin que se registre ninguno en Cachemira. De forma similar, en la categoría de tribus registradas (Scheduled Tribes), 459 493 individuos de Jammu se han beneficiado, en comparación con solo 79,813 en Cachemira, lo que representa una proporción de casi 6 a 1. Los datos confirmaron los temores que los cachemires tenían respecto a esta política: un mayor desempoderamiento político y económico de la población cachemir.
Jammu y Cachemira ya había sufrido una serie de reveses desde 2018, cuando colapsó su anterior gobierno estatal electo. El estado fue colocado primero bajo el mandato del gobernador y luego bajo el mandato presidencial, antes de que el gobierno de la unión, liderado por el partido Bharatiya Janata (BJP), de ideología nacionalista hindú, abrogara el Artículo 370 de la constitución, despojando a la región de su autonomía y dividiéndola en dos territorios de la unión. Esto dejó a los cachemires sin poder ni representación, una situación que fue celebrada con entusiasmo por el BJP y la derecha hindú, que desde hace tiempo retratan a los musulmanes de Cachemira como una amenaza.
La nueva política de reservas ha sido un intento del gobierno de la unión y del BJP de reorganizar la demografía de Jammu y Cachemira —que anteriormente era el único estado de mayoría musulmana de la India— en su beneficio. Esta política ha colocado al gobierno del territorio de la unión, encabezado por Abdullah, en una posición comprometida. Ahora, está ganando tiempo antes de anunciar una decisión sobre las cuotas.
LA NUEVA POLÍTICA DE RESERVAS es testimonio de todo lo que ha salido mal en Jammu y Cachemira durante los últimos cinco años. Desde 2018, cuando fue puesta bajo el control del gobierno central, y desde que perdió su condición de estado y su estatus semiautónomo especial en 2019, Jammu y Cachemira ha sido objeto de numerosas maniobras legislativas y ejecutivas de carácter insidioso. Nuevas leyes, normativas, políticas y decretos han tenido como objetivo ampliar el control del gobierno indio sobre asuntos legales y cuasilegales dentro del territorio de la unión recién designado. Este proceso ha servido no solo para consolidar la autoridad de Nueva Delhi sobre lo que antes era un estado relativamente autónomo, sino también para ampliar y reforzar las perspectivas electorales del BJP.
La política de reservas deja solo un 40 por ciento de los cupos en instituciones educativas públicas y empleos gubernamentales para la categoría general o no reservada, a pesar de que esta categoría representa el 69 por ciento de la población total del antiguo estado de Jammu y Cachemira, según el censo de 2011. Esta proporción se reduce efectivamente al 30 por ciento si se consideran todas las reservas verticales y horizontales. Las reservas verticales se refieren a la asignación de cupos basada en categorías sociales como las castas registradas, las tribus registradas y otras clases desfavorecidas (Other Backward Classes, OBC). Las reservas horizontales se aplican a través de estas categorías verticales para garantizar una representación adicional a subgrupos como personas con discapacidad y excombatientes.
Con una cuota del 8 por ciento para las castas registradas, la política reserva un total del 28 por ciento de los cupos para las castas y tribus registradas, a pesar de que estos grupos constituyen apenas alrededor del 18 por ciento de la población. Cabe destacar que Cachemira no cuenta con castas registradas, ya que la Orden de castas registradas de la Constitución (Jammu y Cachemira) de 1956 restringe ese estatus a hindúes, sijs y budistas. Esto sesga aún más los beneficios a favor de la región de Jammu, de mayoría hindú, en detrimento de Cachemira, de mayoría musulmana, como lo evidencia la distribución de beneficiarios en la categoría de castas registradas. Incluso en el caso de las tribus registradas, Jammu tiene una proporción relativamente mayor en comparación con Cachemira: el primero alberga al 60 por ciento de la población local de tribus registradas, y el segundo al 40 por ciento, según el censo de 2011.
Con la nueva política, se incluyeron 15 nuevos grupos de castas en la categoría de OBC, y su cuota de reserva se incrementó del 4 al 8 por ciento, conforme a lo recomendado por la Comisión para Clases Social y Educativamente Desfavorecidas. Sin embargo, los datos del gobierno no reflejan a ningún beneficiario específico dentro de la categoría OBC. Las amplias cuotas de reserva instituidas por el gobierno central liderado por el BJP son ampliamente vistas como parte de una estrategia para ampliar y consolidar la base electoral del partido, especialmente en la región de Jammu. La introducción de una reserva del 10 por ciento para el recién reconocido grupo étnico pahari dentro de la categoría de tribus registradas, junto con la reserva existente del 10 por ciento para la comunidad gujjar-bakarwal, es un claro ejemplo de ello. Inicialmente, los paharis estaban integrados en la cuota del 10 por ciento asignada a la comunidad gujjar-bakarwal; sin embargo, tras la oposición de los gujjar, quienes argumentan que los paharis gozan generalmente de mayores privilegios económicos, se estableció una cuota separada del 10 por ciento para los paharis.
En Cachemira, una abrumadora mayoría de la población pertenece a la categoría no reservada o a la de residentes de áreas rezagadas (Residents of Backward Areas, RBA, por sus siglas en inglés). La Ley de Reservas de Jammu y Cachemira de 2004 establece de manera explícita que la proporción total de plazas reservadas nunca debe superar el 50 por ciento. La ley y sus reglamentos originalmente asignaban el 57 por ciento de las plazas a la categoría general, el 20 por ciento a los RBA y el 23 por ciento a otras categorías reservadas. Esta distribución se basaba en el principio constitucional y respetaba el límite nacional del 50 por ciento de reservas, establecido en el caso Indra Sawhney vs. Union of India de 1992. Además, la cuota de reserva para los RBA se redujo del 20 por ciento al 10 por ciento dentro de la nueva política de reservas.
Los datos presentados por el gobierno durante la sesión presupuestaria mostraron más desequilibrios en los resultados de la política. La nueva política asigna un 4 por ciento de las plazas a las categorías de línea actual de control y frontera internacional, destinadas a residentes que viven a menos de seis kilómetros de estos límites. En la categoría de línea actual de control, el 94,3 por ciento de los beneficiarios provienen de Jammu, frente a solo el 5,7 por ciento de Cachemira. Para la frontera internacional, no se registraron beneficiarios en Cachemira, mientras que 551 personas de Jammu recibieron beneficios. Además, la nueva política asignó un 10 por ciento a las secciones económicamente más débiles (EWS): de manera significativa, solo el 7,7 por ciento de los beneficiarios de esta categoría proceden de Cachemira, mientras que el 92,3 por ciento son de Jammu, según los datos de abril de 2023
Se ha especulado que los funcionarios aplican un conjunto de criterios más estrictos en Cachemira que en otras regiones al otorgar certificados para las EWS. Sea cierto o no, las estadísticas disponibles no hacen más que intensificar los temores de un empobrecimiento estructural a largo plazo de Cachemira. “Todo el sistema de reservas está amañado en contra de la población de habla cachemir, así como de las tribus registradas y de las EWS que viven en Cachemira”, afirmó Sajad Lone durante su intervención en la sesión presupuestaria de la asamblea legislativa. Añadió que la política de reservas estaba siendo utilizada como una herramienta “para excluir a la población de habla cachemir de la estructura de poder y reordenar la jerarquía social” en Jammu y Cachemira.
Al ampliar los cupos de reserva hasta cubrir entre el 60 y el 70 por ciento de los escaños, desafiando tanto el fallo Indira Sawhney como la Ley de Reservas de Jammu y Cachemira, el BJP tenía claramente en la mira los beneficios políticos de apaciguar a la mayoría hindú de Jammu. Su fracaso al no lograr la mayoría en las elecciones legislativas de Jammu y Cachemira de 2024 —las primeras tras la derogación del Artículo 370— puede representar un revés temporal, pero todo indica que el BJP ya ha sentado las bases para una ruptura con los antiguos alineamientos sociales y políticos dentro del complejo panorama político de Jammu y Cachemira.
En 2023, el gobierno de la unión enmendó la Ley de Reorganización de Jammu y Cachemira —la cual dividió el antiguo estado en dos territorios de la unión en 2019— para reservar nueve de los 90 escaños de la asamblea legislativa de Jammu y Cachemira para las tribus registradas. En las elecciones legislativas de 2024, el BJP obtuvo los siete escaños reservados para las castas registradas. Sin embargo, no logró ganar ninguno de los seis escaños reservados para las tribus registradas en la división de Jammu, incluidos los distritos de Rajouri y Poonch, que tienen poblaciones mayoritariamente musulmanas y albergan una gran concentración de comunidades gujjar-bakarwal y pahari.
A pesar de la reciente manipulación de los distritos electorales que fusionó varios segmentos de la asamblea de Rajouri-Poonch con la antigua circunscripción de Anantnag para crear el nuevo escaño de Anantnag-Rajouri, el BJP tampoco logró capitalizar el voto gujjar y pahari en las elecciones de la Lok Sabha de 2024. Se esperaba que esta reorganización convirtiera a estas comunidades en un factor decisivo para determinar al ganador en una circunscripción que anteriormente pertenecía a la división de Cachemira. Aun así, la nueva delimitación aumentó significativamente la relevancia electoral de Jammu en las elecciones a la asamblea legislativa. El BJP ganó cinco de las seis nuevas circunscripciones creadas en la división de Jammu. Esta victoria elevó el total de escaños del partido en la asamblea a 29, un incremento significativo respecto de los 25 que había obtenido en las elecciones legislativas de 2014.
Pese a contar con una población mayor que Jammu, a Cachemira solo se le asignó una circunscripción adicional en el proceso de delimitación, lo que generó inquietudes sobre posibles cambios en la representación política y el equilibrio de poder entre ambas regiones. Según el censo de 2011, Cachemira representa aproximadamente el 55 por ciento de la población total del territorio de la unión, mientras que Jammu representa cerca del 45 por ciento. Naveed Mir, investigador doctoral que estudia la trayectoria constitucional de Jammu y Cachemira, sostiene que tanto el proceso de delimitación como los cambios en la política de reservas tras la derogación del Artículo 370 siguen un patrón claro que fortalece a Jammu y ayuda al BJP a consolidar su base electoral en esa región. “Esta estrategia contrasta radicalmente con la forma en que el BJP justificó inicialmente la derogación del Artículo 370 como una medida orientada a la igualdad y la integración”, afirmó Mir.
Otro cambio legislativo importante que ha contribuido a la sensación de menoscabo entre los musulmanes de Cachemira es la introducción, en 2020, de una nueva ley de domicilio que otorga el estatus de residente a personas no originarias de Cachemira y a sus descendientes, haciéndolos elegibles para la adquisición de tierras y empleos públicos. Esta medida es una consecuencia directa de la derogación del Artículo 370, que anteriormente protegía los derechos locales sobre la tierra y el empleo público como una prerrogativa de los cachemires, conforme al Artículo 35A de la Constitución de la India.
INDEPENDIENTEMENTE de si la estrategia del BJP resulta exitosa a largo plazo, esta plantea una trampa política para los partidos regionales con base en Cachemira. Si llegaran a revertir los cambios en la política de reservas, podrían generarse nuevas fracturas sociales y políticas —o lo que Aga Syed Ruhullah Mehdi, miembro del parlamento por Srinagar, ha denominado una “guerra de clases”. Mehdi, integrante de la Conferencia Nacional, fue una figura destacada en las protestas de diciembre de 2024, junto con dos líderes del Partido Democrático del Pueblo, Iltija Mufti y Waheed Ur Rehman Para, este último miembro de la asamblea legislativa.
El gobierno encabezado por la Conferencia Nacional se encuentra ahora en una situación difícil. Al parecer, se ha beneficiado del voto pahari tanto en las elecciones legislativas como en las parlamentarias, obteniendo buenos resultados en circunscripciones con una importante población pahari, por lo que tiene motivos electorales para no oponerse a las nuevas reservas. Sin embargo, deberá equilibrar esta ventaja política con el impacto más amplio de las nuevas reservas en Cachemira, ya que la población cachemir se opone firmemente a ellas.
En noviembre del año pasado se presentó una orden judicial ante el Tribunal Superior de Jammu y Cachemira y Ladakh para impugnar el nuevo régimen de reservas. El gobierno de la Conferencia Nacional cedió ante la presión pública tras las protestas estudiantiles de diciembre y conformó un subcomité ministerial para revisar la nueva política. Aún se esperan decisiones tanto del tribunal como del comité. Aurif Muzafar, abogado cachemir, citó datos sobre los certificados de reserva para poner de relieve la decreciente representación de los musulmanes cachemires en los servicios estatales, una tendencia que, según afirmó, se ha visto agravada porla política de reservas actual. “Los aspirantes de la región de Cachemira ahora enfrentan pruebas más rigurosas y límites de corte sin precedentes para calificar en las distintas etapas de los exámenes realizados por la Comisión de Servicio Público y la Junta de Selección de Servicios”, afirmó. Comparó este fenómeno con la negación a los musulmanes del acceso a la educación y el empleo bajo el dominio de la dinastía Dogra, una familia real hindú que gobernó Cachemira antes de la independencia de la India.
La India ha recurrido históricamente a las políticas de reserva como una forma de acción afirmativa destinada a promover la igualdad de oportunidades entre una ciudadanía marcada por una gran diversidad y profundas desigualdades. No obstante, el gobierno central liderado por el BJP ha manipulado y politizado estas políticas para profundizar la marginación social, política y económica de la población cachemir, y para alimentar divisiones sociales y políticas con fines partidistas. Esta estrategia recuerda los tóxicos métodos coloniales de dividir para gobernar, y representa una distorsión grave de los ideales de la justicia social.
Burhan Majid es jurista e investigador doctoral en la Universidad de Derecho NALSAR, en Hyderabad. Ha sido becario del programa Indian Equality Law Fellowship 2022 (Universidad de Oxford) y del programa VRU-WCL Short-Term Fellowship 2023 (Universidad Humboldt, Berlín).
